生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)保護補償權責、調動(dòng)各方參與生態(tài)保護積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要手段。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），這是“十四五”開(kāi)局之年關(guān)于生態(tài)保護補償制度改革的重磅文件，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，在生態(tài)補償機制建設長(cháng)期實(shí)踐基礎上，對未來(lái)15年生態(tài)保護補償制度進(jìn)行了全局謀劃和系統設計，清晰描繪出我國生態(tài)保護補償制度改革路線(xiàn)圖。
系統推進(jìn)、政策協(xié)同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束是未來(lái)生態(tài)保護補償制度改革的工作原則，筆者認為，這也是《意見(jiàn)》最大亮點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》清晰回答了“有效市場(chǎng)和有為政府”如何發(fā)揮合力，分類(lèi)補償與綜合補償如何統籌兼顧，縱向補償與橫向補償如何協(xié)調推進(jìn)，強化激勵與硬化約束如何協(xié)同發(fā)力等生態(tài)保護補償制度改革十字路口上的諸多難題。提出從生態(tài)保護成本、提升公共服務(wù)保障能力和體現受益者付費原則等3個(gè)維度深化改革，建立與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步厘清了生態(tài)保護補償的政府和市場(chǎng)權責邊界，明確了政府主導有力、社會(huì )參與有序、市場(chǎng)調節有效的生態(tài)保護補償體制機制
充分發(fā)揮政府開(kāi)展生態(tài)保護補償、落實(shí)生態(tài)保護責任的主導作用，以國家和區域生態(tài)安全、社會(huì )穩定、區域協(xié)調發(fā)展等為目標，由國家或上級政府對下級政府或農牧民進(jìn)行生態(tài)保護補償。2009年以來(lái)，中央財政設立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付，到2021年這項政策已經(jīng)覆蓋全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）800余個(gè)縣域，累計投入超過(guò)6000億元?！兑庖?jiàn)》強調，堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接，加大縱向補償力度。一是結合中央財力狀況逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付規模，中央預算內投資對重點(diǎn)生態(tài)功能區基礎設施和基本公共服務(wù)設施建設予以?xún)A斜；二是繼續對生態(tài)脆弱脫貧地區給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減；三是建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度?！兑庖?jiàn)》明確要求各省級政府加大生態(tài)保護補償資金投入力度，因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導性政策和激勵約束措施，將生態(tài)功能重要地區納入省級對下生態(tài)保護補償轉移支付范圍。
開(kāi)展流域橫向生態(tài)保護補償，是調動(dòng)流域上下游地區積極性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護補償制度的重要內容。自2010年啟動(dòng)新安江流域水環(huán)境補償試點(diǎn)以來(lái)，我國已在安徽、浙江、廣東、福建、廣西、河北、天津、云南、四川、北京等15個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）10個(gè)流域探索開(kāi)展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償?？傮w上看，這些試點(diǎn)均取得積極進(jìn)展，跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩中有升，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高，以生態(tài)補償助推上游地區產(chǎn)業(yè)綠色轉型初見(jiàn)成效?！兑庖?jiàn)》肯定了跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)成果，要求總結推廣成熟經(jīng)驗。鼓勵地方加快重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設，開(kāi)展跨區域聯(lián)防聯(lián)治?！兑庖?jiàn)》銜接了近期出臺的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)實(shí)施方案》《支持長(cháng)江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實(shí)施方案》，提出推動(dòng)建立長(cháng)江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線(xiàn)?。ㄗ灾螀^、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態(tài)保護補償機制。同時(shí)強調，對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持?！兑庖?jiàn)》還鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式，通過(guò)多種途徑推動(dòng)受益地區與生態(tài)保護地區良性互動(dòng)。
《意見(jiàn)》明確了發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，加快推進(jìn)多元化補償，市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護補償路徑更加清晰，按照受益者付費的原則，合理界定生態(tài)環(huán)境權利，促進(jìn)生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性。2018 年12月，國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等9 部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制行動(dòng)計劃》，明確了我國市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護補償政策框架，但目前各地相關(guān)實(shí)踐仍處于起步探索階段，政府引導、市場(chǎng)運作、社會(huì )參與的多元化生態(tài)保護補償投融資機制尚未大規模建立?！兑庖?jiàn)》強調了受益者付費的原則和責任，從完善市場(chǎng)交易機制、拓展市場(chǎng)化融資渠道、探索多樣化補償方式3個(gè)方面對市場(chǎng)機制如何參與生態(tài)保護補償做了明確闡述，點(diǎn)明建立綠色股票指數、發(fā)展碳排放權期貨交易以及建立健全自然保護地控制區經(jīng)營(yíng)性項目特許經(jīng)營(yíng)管理制度等具體舉措，明確了銀行業(yè)金融機構、取水權人、用水戶(hù)、生態(tài)功能重要地區居民等市場(chǎng)化生態(tài)保護補償參與主體，細化了如何籌資、向誰(shuí)籌資、投資方向和投資方式等關(guān)鍵問(wèn)題。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步完善了生態(tài)保護補償分類(lèi)體系和轉移支付測算辦法，兼顧了生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在規律和不同生態(tài)環(huán)境要素保護成本
重要生態(tài)環(huán)境要素的補償資金將進(jìn)一步突出區域差異性，強調與經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展狀況相適應。一直以來(lái)，國家有關(guān)部門(mén)依據部門(mén)職責分工，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展了大量的生態(tài)保護補償工作，國家級生態(tài)公益林實(shí)現森林生態(tài)效益補償全覆蓋，草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積。據統計，自1998年以來(lái)，我國中央財政累計投入到不同生態(tài)環(huán)境要素的補償資金近1萬(wàn)億元，巨額資金投入的背后，生態(tài)保護補償標準定價(jià)機制相對單一、區域差異性不強等問(wèn)題不容忽視。目前各生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)保護補償以按照面積補償居多，這種方法可操作性強，但沒(méi)有考慮因生態(tài)類(lèi)型、地理位置、地域特征的不同導致的不同地區生態(tài)保護成本差距的問(wèn)題，導致補償結果不夠精準?！兑庖?jiàn)》指出“綜合考慮生態(tài)保護地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償”，這是對當前分類(lèi)補償制度的進(jìn)一步完善，既充分體現了補償標準以生態(tài)保護成本為依據的科學(xué)性，又充分考慮了當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，確保生態(tài)保護者得到合理補償?！兑庖?jiàn)》提到，加強水生生物資源養護，確保長(cháng)江流域重點(diǎn)水域十年禁漁落實(shí)到位，這是對以往水流生態(tài)保護補償的進(jìn)一步完善。
生態(tài)功能重要區域的縱向補償辦法得到進(jìn)一步改進(jìn)。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付資金分配始終以“改善民生”和“進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護”的雙重目標為基本結構，在維護國家生態(tài)安全的同時(shí)，有效彌補了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區財政能力的不足，緩解了生態(tài)產(chǎn)品提供地區與受益地區的公共服務(wù)水平不平衡問(wèn)題。但實(shí)踐中也發(fā)現，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、多勞多得”的導向作用還有待提升。為更加精準激勵這類(lèi)地區提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，《意見(jiàn)》提出在“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的同時(shí)，考慮“生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)”“實(shí)施差異化補償”，可推動(dòng)有限的財政轉移支付資金向“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的精準補償發(fā)展。將生態(tài)保護紅線(xiàn)納入轉移支付分配因素時(shí)機已經(jīng)成熟。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》要求，通過(guò)重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付政策加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)的支持力度。目前，全國生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定工作基本完成，各地生態(tài)保護面積及覆蓋比例已基本明確，有條件落實(shí)《意見(jiàn)》提出的“引入生態(tài)保護紅線(xiàn)作為相關(guān)轉移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)覆蓋比例較高地區支持力度”，這是充分考慮生態(tài)系統的整體性、系統性和生態(tài)空間功能差異性特征，統籌考慮財政能力實(shí)施差異化補償的重要體現。
《意見(jiàn)》進(jìn)一步強化了生態(tài)保護補償的治理效能，界定了各方權利義務(wù)，實(shí)現了受益與補償相對應、享受補償權利和履行保護義務(wù)相匹配
為更好地推進(jìn)生態(tài)保護制度框架落實(shí)、提高制度執行能力，《意見(jiàn)》提出加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設和體制機制改革，為深化生態(tài)保護補償制度改革提供全方位、全過(guò)程支撐保障。
一是加快推進(jìn)法治建設，落實(shí)相關(guān)法律法規，加快研究制定生態(tài)保護補償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務(wù)關(guān)系，落實(shí)各級各部門(mén)生態(tài)保護主體責任，約束相關(guān)主體履行生態(tài)保護補償義務(wù)。
二是完善生態(tài)環(huán)境監測體系，建立生態(tài)保護補償統計指標體系和信息發(fā)布制度，為科學(xué)確定補償標準和開(kāi)展考評提供依據。
三是健全考評機制、強化監督問(wèn)責、建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制，將生態(tài)保護補償實(shí)施效果與補償資金掛鉤。
四是推進(jìn)稅費調節、政府采購、損害賠償等配套措施，充分發(fā)揮與生態(tài)保護補償政策的協(xié)同推進(jìn)作用。
五是開(kāi)展生態(tài)保護補償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究，不斷強化生態(tài)保護補償技術(shù)支撐。
